Ekspertyza prof. Cezarego Mika na temat trybu ratyfikacji konkordatu między Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską
(9 grudnia 1997 r., Warszawa)

1. 28 lipca 1993 r. w Warszawie przedstawiciele Stolicy Apostolskiej i Rzeczypospolitej Polskiej podpisali Konkordat regulujący stosunki między Kościołem katolickim a Polską. ^{[ 1 ]} Umowa ta nie weszła dotąd w życie, m.in. z powodu sporu co do trybu, w jakim Polska miałaby związać się tą umową. W kwestii tej w samej Konstytucji jasne jest jedynie to, że formą regulacji stosunków wzajemnych ma być umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską (art. 25 ust. 4). Nie jest natomiast oznaczony tryb (sposób) związania się nią przez Polskę.

Umowa międzynarodowa podpisana przez zainteresowane strony, zgodnie z prawem międzynarodowym (Konwencja wiedeńska prawa traktatów z 23 V 1969 r., art. 11, ratyfikowana przez Polskę w 1990 r., Dz. U. 1990, nr 74, poz. 439, załącznik), z reguły sama wskazuje tryb związania. W przypadku Konkordatu z 1993 r. jedynym poprawnym sposobem związania się jest ratyfikacja (art. 29; Konkordat wchodzi w życie po upływie 1 miesiąca od dnia wymiany dokumentów ratyfikacyjnych). I to jednak nie wyjaśnia wszystkiego.

2. Zgodnie z nową Konstytucją RP z 2 IV 1997 r., Polska może wiązać się umowami różnego typu. Zależnie od ich treści podlegają one różnym procedurom prawnym. Są zatem w szczególności umowy, które podlegają procedurze ratyfikacji oraz te, które jej nie podlegają (implicite z art. 87 ust. 1; tylko ratyfikowane umowy międzynarodowe są źródłem powszechnie obowiązującego prawa). Z uwagi na art. 29 Konkordatu związanie umowami w innym trybie niż ratyfikacja nie będzie analizowane.

Ratyfikacja, której zawsze dokonuje Prezydent RP (nie jest to jego kompetencja wyłączna - argument z art. 144 ust. 3), może mieć miejsce za uprzednią zgodą wyrażoną przez parlament w ustawie lub bez takiej zgody.

Ratyfikacja za uprzednią zgodą ustawową dotyczy umów o poważnym znaczeniu dla kraju. Do nich Konstytucja zalicza enumeratywnie (art. 89 ust. 1) umowy dotyczące:
(1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub wojskowych;
(2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji;
(3) członkostwa RP w organizacji międzynarodowej;
(4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym;
(5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

W pozostałych dziedzinach Prezes RM jedynie zawiadamia Sejm.

Konstytucja postanawia ponadto (art. 90), że w przypadku umów, które przewidują możliwość przekazania kompetencji polskich organów państwowych w niektórych sprawach na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego, wymagany jest obostrzony tryb ratyfikacji. Zgoda na ratyfikację musi bowiem być udzielona albo przez Sejm i Senat większością kwalifikowaną 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby członków izby (art. 90 ust. 2) albo w drodze referendum ogólnokrajowego (zgoda jest udzielona, gdy w referendum większość głosujących wypowie się „za", przy frekwencji ponad 50% - art. 90 ust. 3 w zw. z art. 125 ust. 3). ^{[ 2 ]}

W sumie zatem ratyfikacja może mieć miejsce albo bez zgody parlamentu (w dziedzinach innych niż wymienione w art. 89 ust. 1), albo za uprzednią zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie uchwaloną w trybie ogólnie przyjętych dla ustaw (w dziedzinach wymienionych w art. 89 ust. 1), albo za uprzednią zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie, lecz przyjętą w specjalnym trybie bądź w referendum ogólnokrajowym (w dziedzinie objętej art. 90).

Rodzi się tu pytanie, który z trybów ratyfikacji powinien być przyjęty dla Konkordatu z 1993 r.

3. Konkordat odnosi się zarówno do indywidualnych i społecznych aspektów korzystania z wolności sumienia i religii (zob. m.in. wstęp do Konkordatu, jego art. 5, 8, 9, 12-26) gwarantowanej w Konstytucji (art. 53), jak też do zagadnień dotyczących relacji ogólnych między Stolicą Apostolską a Polską, osobowości prawnej i organizacji Kościoła katolickiego w ramach Państwa Polskiego (por. art. 1-7 Konkordatu). Ze względu na pierwszy element treściowy Konkordatu (wolność określoną w Konstytucji, która jednocześnie jest regulowana w umowie międzynarodowej - art. 89 ust. 1 pkt 2), z rozważań o trybie ratyfikacji można z powodzeniem wykluczyć ratyfikację bez zgody parlamentu. Nadal jednak nie jest jasne, czy uprzednia zgoda musi być wyrażona w ustawie uchwalonej w trybie zwykłym, czy też w trybie specjalnym bądź referendum. Nie przesądza tego zaliczenie Konkordatu do umów wymagających uprzedniej zgody ustawowej, ponieważ jest ona także wymagana w przypadku umów przekazujących kompetencje władz polskich na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego (zachodzi tu relacja lex specialis - art. 90 - derogat legi generali - art. 89).

Wobec tego należy zastanowić się nad zakresem pojęciowym zdania: „Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach" (art. 90 ust. 1).

4. Kluczowymi elementami, które muszą zostać przeanalizowane, są pojęcia „organizacji międzynarodowej"/"organu międzynarodowego" oraz „przekazania kompetencji organówwładzy państwowej w niektórych sprawach". Innymi słowy, chodzi o rozstrzygnięcie wątpliwości, czy Polska, zawierając Konkordat, przekazała na jego mocy Stolicy Apostolskiej jako organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje władz polskich w niektórych sprawach.

Pojęcie przekazania kompetencji nie jest jeszcze należycie objaśnione w polskim prawie konstytucyjnym (ani w doktrynie, ani - tym bardziej — w praktyce prawnej). W literaturze przedmiotu pojęcie to rozumie się (niekonsekwentnie) jako zrzeczenie się przez Polskę wyłączności władzy publicznej w określonych w umowie międzynarodowej dziedzinach i jednocześnie udostępnienie w odpowiednim zakresie sfery wewnątrzpaństwowej organizacji ponadnarodowej (Polska godzi się na stosowanie w stosunkach krajowych w dziedzinach objętych umową obcych aktów prawnych). ^{[ 3 ]}

Na przekazanie kompetencji składają się niewątpliwie dwa elementy: pozbawienie władzy państwowej możliwości działania w dziedzinach uregulowanych umową w zakresie w niej ustalonym i jednoczesna zgoda na wykonywanie przekazanych kompetencji przez organizację międzynarodową lub organ międzynarodowy. Czy jednak można uznać je za wystarczające?

Jak się wydaje, istotą przekazania jest nie tyle sam fakt pozbawienia władzy w niektórych dziedzinach i jednoczesna zgoda na jej wykonywanie przez podmiot międzynarodowy, lecz jednostronność zobowiązania (podmiot międzynarodowy nie zapewnia wzajemności, tzn. nie godzi się równolegle na przekazanie swych kompetencji Polsce i na wykonywanie tych kompetencji przez nasz kraj) i poddanie jurysdykcji organów polskich organizacji/organowi, na rzecz którego kompetencje przekazano w zakresie przekazania.

5. Czy na podstawie Konkordatu z 1993 r. dokonano przekazania kompetencji na rzecz Stolicy Apostolskiej? Nie wydaje się. Konkordat jasno stanowi, że RP i Stolica Apostolska potwierdzają, iż Państwo i Kościół katolicki są - każde w swej dziedzinie - niezależne i autonomiczne oraz zobowiązują się do przestrzegania tej zasady w stosunkach wzajemnych we współdziałaniu dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego (ar. 1).

W umowie Polska zobowiązuje się zapewnić Kościołowi swobodę działania. Jednocześnie Kościół podejmuje cały szereg zobowiązań: organizacja kościelna musi być ściśle wpisana w strukturę terytorialną państwa (art. 6), biskupi mianowani przez Stolicę Apostolską mogą być jedynie obywatelami polskimi (art. 7 ust. 3), szeroko przyjęta jest zasada zgodności działań na podstawie Konkordatu z prawem polskim (art. 8 ust. 2 i 4 - organizowanie i sprawowanie kultu publicznego zgodnie z prawem polskim, art. 10 - małżeństwo kanoniczne może wywierać skutki cywilnoprawne wyłącznie zgodnie z prawem polskim i podlega w tym zakresie wyłącznej jurysdykcji sądów państwowych, art. 14 - prawo zakładania i prowadzenia placówek i wychowawczych zgodnie z prawem polskim, art. 20 ust. 2 - prawo emitowania programów w publicznych RTV na zasadach określonych przez prawo polskie, art. 23 - prawo obrotu mieniem i prawami majątkowymi zgodnie z prawem polskim, art. 26 - prawo zakładania fundacji zgodnie z prawem polskim). Z całą mocą należy też podkreślić, że z żadnego przepisu Konkordatu nie da się wyczytać podporządkowania jurysdykcji Stolicy Apostolskiej w dziedzinach, w których Polska zobowiązała się zapewnić Kościołowi katolickiemu swobodę i równouprawnienie działania (w stosunku zwłaszcza do podmiotów publicznych).

Konkordat zatem nie stanowi o przekazaniu wykonywania kompetencji państwowych w niektórych sferach, lecz jest klasyczną umową międzynarodową, której strony wymieniają korzyści i obowiązki.

6. Załóżmy teraz, że Konkordat jest jednak umową, w której dochodzi do przekazania na rzecz Stolicy Apostolskiej kompetencji władzy państwowej. Powstaje w tej sytuacji pytanie, czy może być ona uznana za organizację międzynarodową lub organ międzynarodowy w sensie art. 90 Konstytucji. Pojęcie organizacji międzynarodowej i organu międzynarodowego nie jest zdefiniowane ani legalnie, a nie w praktyce prawnej, ani też jednoznacznie w doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego.

J. Barcz na przykład sugeruje, że przekazanie kompetencji nie jest uzależnione od statusu prawnego organizacji lub organu (trzeba uwzględnić swobodę państwa na arenie międzynarodowej w podejmowaniu działań legislacyjnych). Organizacją/organem może być zatem także instytucja/organ międzynarodowy nie stanowiący organizacji międzynarodowej sensu stricto, lecz wyposażony w kompetencje do sięgania w sferę wewnętrzną państw. Nie jest też konieczne, aby podmioty te miały osobowość prawną prawa polskiego. Jednak nie może za taki podmiot być uznana organizacja lub organ, który ma osobowość wyłącznie prawnokrajową. Zdaniem J. Barcza, w grę mogą wchodzić wyłącznie takie podmioty, które na mocy traktatów założycielskich mają kompetencję do „stanowienia prawa obowiązującego i stosowanego bezpośrednio w sferze wewnętrznej państw członkowskich". W tym kontekście wymienia on przede wszystkim organizacje ponadnarodowe (takie jak Unia Europejska), chociaż mogą nimi być także inne organizacje, o ile tylko są uprawnione do wydawania decyzji (stanowienia prawa) w sferze objęcia kompetencjami władz krajowych. ^{[ 4 ]} J. Barcz wskazuje też, że podmioty z art. 90 nie muszą składać się z państw (oprócz państw mogą nimi być także „inne podmioty międzynarodowe, jak też - incydentalnie - organizacje międzynarodowe nie mające takiego charakteru"). Wszelako Polska musi być członkiem takiego podmiotu (niekoniecznie równoprawnym z innymi członkami). ^{[ 5 ]}

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Tryb ratyfikacji umowy międzynarodowej Ratyfikacja Konkordatu - zgoda

Wyślij mailem..

Wersja do druku    PDF    MS Word