I. Wprowadzenie

Rozwój, szczególnie po II wojnie światowej międzynarodowej ochrony praw człowieka, wzrost międzynarodowego przepływu osób w warunkach coraz lepszych i zróżnicowanych środków komunikacji, a zarazem członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej od 1 maja 2004 r. czynią zasadną refleksję nad gwarancjami w prawie polskim dla cudzoziemców w zakresie wolności sumienia i wyznania^[1]. Jest to tym bardziej zagadnienie godne refleksji, że wolność ta dotyczy najbardziej intymnej sfery ludzkiej osobowości, mającej wpływ na całokształt bytu indywidualnego i kolektywnego jednostki. Ponadto zarówno w przeszłości, jak i współcześnie dążenie jednostek i grup ludzkich do zapewnienia elementarnej swobody w sprawach religijnych to jeden z istotniejszych motywów migracji zagranicznych.^[2]

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.^[3] nie definiuje wprost pojęcia cudzoziemca. Jednak z jej art. 37 ust. 2 wynika pośrednio, że należy nim objąć osoby fizyczne nie mające obywatelstwa polskiego, czyli zarówno będące obywatelami innych państw, jak i te nie posiadające żadnego obywatelstwa (apatrydzi, bezpaństwowcy). Opisaną interpretację przyjmuje ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ^[4] (zob. art. 3 pkt 2), lecz jedynie na potrzeby tego aktu normatywnego. Do tej wykładni odsyła także ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej polskiej (zob. art. 2 pkt 4).^[5] Takie ujęcie rzeczonego pojęcia wydaje się optymalne dla rozważań dotyczących wolności i praw jednostki. Polskie prawo nie określa wszakże w pełni jednolicie pojęcia cudzoziemca. Jego najszerszy zakres zawiera ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.^[6] Obejmuje ono zarówno osoby fizyczne jak i jednostki organizacyjne, przede wszystkim osoby prawne. Natomiast ustawa z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania^[7] przyjmuje węższą wykładnię. Poza kategorią obywateli polskich wyróżnia także cudzoziemców i bezpaństwowców. Zapewnia im jednak taki sam zakres uprawnień (zob. art. 7 ust. 1 i 2). Grupą, którą ustawodawca polski wyodrębnił w ramach cudzoziemców są obywatele Unii Europejskiej. Kryterium wspomniane okazuje się jednak istotne z dziedzinie zapewnienia wolności sumienia i wyznania.

II. Konstytucyjne gwarancje wolności sumienia i wyznania cudzoziemców.

Ustawa zasadnicza z 1997 r. dąży do zapewnienia cudzoziemcom zakresu wolności i praw możliwie zbliżonego do tego, z którego korzystają obywatele polscy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tego aktu, każdy, kto znajduje się pod władzą państwa polskiego, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Zasada rzeczona dotyczy nie tylko jednostek znajdujących się na terytorium polskim, lecz także na pokładach polskich statków powietrznych i morskich, a nawet na terenie polskich misji dyplomatycznych i konsularnych, korzystających z przywileju nietykalności.^[8] Dyskusyjne jest natomiast, czy omawiana zasada winna być stosowana na terenie polskich misji wojskowych za granicą. W korelacji z art. 37 ust. 1 Konstytucji pozostają ogólne postanowienia jej art. 32 ust.1 i 2 stanowiące, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawa do równego traktowania przez władze publiczne. W związku z tym nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zarazem ustrojodawca w art. 37 ust. 2 wyraźnie dopuścił w odniesieniu cudzoziemców możliwość wprowadzenia w drodze ustawy wyjątków od zasady egalitaryzmu w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw przez osoby pozostające pod władzą Rzeczypospolitej polskiej. Ograniczenia te muszą jednak być zgodne z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji. Muszą zatem być ustanawiane tylko w ustawie i zaistnieć tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ponadto ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W przypadku ograniczenia wolności uzewnętrzniania religii przez cudzoziemca przesłanki ewentualnych ograniczeń zostały sformułowane łagodniej. Bowiem winny być one ustanowione w drodze ustawy oraz konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób (zob. art. 53 ust. 5 Konstytucji).

Współczesny polski ustrojodawca określając zakres podmiotowy wolności sumienia i wyznania zrezygnował z ograniczeń w oparciu o kryterium obywatelstwa. Zarówno wolność sumienia i religii (art. 53 ust. 1), wolność wyrażania poglądów (art. 54 ust. 1) jak i swoboda wyrażania przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych w życiu publicznych (art. 25 ust. 2) zostały odniesione do jednostki jako takiej.^[9] Szczegółowe gwarancje konstytucyjne w dziedzinie wolności sumienia i wyznania dotyczące: dzieci (art. 48 ust. 1), wolności religii (art. 53 ust. 2), prawa rodziców do zapewnienia dzieciom wychowania religijnego i moralnego zgodnego ze swoimi przekonaniami (art. 53 ust. 3), zakazu zmuszania do udziału do uczestniczenia, ani do nieuczestniczenia w praktykach religijnych (art. 53 ust. 6), czy tzw. prawa do milczenia w sprawach religijno-światopoglądowych (art. 53 ust. 7) nie zostały przez konstytucję ograniczone na podstawie przynależności państwowej. Pozornym wyjątkiem od zasady równych konstytucyjnych gwarancji wolności sumienia jest dopuszczenia przez ustrojodawcę tzw. sprzeciwy sumienia jedynie wobec obywateli w zakresie obowiązku służby wojskowej. Zgodnie z art. 85 ust. 3 Konstytucji obywatel, któremu przekonania religijne lub wyznawane zasady moralne nie pozwalają na odbywanie służby wojskowej, może być obowiązany do służby zastępczej na zasadach określonych w ustawie^[10]. Obowiązek służby wojskowej stanowi pierwszorzędny aspekt konstytucyjnego obowiązku obrony Ojczyzny, ciążącego jednak wyłącznie na obywatelach polskich, a nie na cudzoziemcach. ^[11]

Przyczyn odrzucenia w Konstytucji z 1997 r. kryterium politycznego, tzn. przesłanki obywatelstwa, w zakresie limitowania wolności sumienia i wyznania należy upatrywać przede wszystkim w przyjęciu przez ustrojodawcę prawnonaturalnej koncepcji wolności i praw człowieka i obywatela. Zgodnie z art. 30 ust. 1 jako źródło owych wolności i praw została uznana przyrodzona i niezbywalna godność człowieka, przysługująca zatem w równym stopniu każdej jednostce. Drogą przyczyną jest zapewne oddziaływanie międzynarodowych regulacji w dziedzinie wolności i praw człowieka. Ustawy konstytucyjne z 1921 r. ^[12] i z 1935 r. a także Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej^[13] ujmowały wolność sumienia i wyznania jako swobodę obywatelską. Jawiła się ona jako pochodząca z nadania państwa i możliwa do limitowania przez nie na podstawie przesłanek politycznych.^[14] Ustawodawca w ustawie z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, pragnąc pozostać formalnie w zgodzie z konstytucją z 1952 r., głównym podmiotem wolności sumienia i wyznania uczynił obywatela, by w dalszej części regulacji rzeczoną swobodą objąć cudzoziemców i bezpaństwowców. Zarazem w preambule wspomnianej ustawy odwołano się do międzynarodowych aktów prawnych w zakresie ochrony wolności w sprawach religijnych: Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka,^[15] Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych^[16], Aktu Końcowego Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE) ^[17], czy Deklaracji Organizacji Narodów Zjednoczonych o wyeliminowaniu wszelkich formy dyskryminacji z powodów religijnych i przekonań^[18].

Należy zwrócić uwagę, że Konstytucja charakteryzując status związków wyznaniowych i ich relacje z państwem nie różnicuje tej kategorii korporacji. Wyjątkiem jest jedynie prawo do nauczania religii w szkole, które przysługuje związkom wyznaniowym o uregulowanej sytuacji prawnej (art. 53 ust.4). Ustrojodawca nie różnicuje jednak uprawnień związków wyznaniowych w oparciu o przesłankę przynależności etnicznej lub państwowej jej założycieli czy wyznawców. Co więcej, podkreśla w art. 25 ust. 1 równouprawnienie kościołów i innych związków wyznaniowych.^[19] Zatem brak jest konstytucyjnych przesłanek, aby deprecjonować status zagranicznych związków wyznaniowych, skupiających cudzoziemców, podejmujących działalność w Polsce, w porównaniu ze wspólnotami religijnymi o charakterze krajowym, obejmującymi obywateli polskich. Należy jednak podkreślić, że związki wyznaniowe jako forma realizacji kolektywnej wolności uzewnętrzniania religii, mogą być ograniczane w oparciu o przesłanki wskazane w art. 53 ust. 5 w związku z art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Ograniczenia wolności sumienia i wyznania cudzoziemców, tak jak i obywateli polskich, wiążą się z przyjęciem w art. 53 Konstytucji zawężającej koncepcji wolności sumienia i religii oraz z mniejszymi gwarancjami wolności sumienia i wyznania dla osób niewierzących. W ujęciu polskiego ustrojodawcy wolność sumienia i religii nie obejmuje swym zakresem przekonań światopoglądowych o charakterze ateistycznym, czy agnostycznym. Wolność religii obejmuje formy enumeratywnie wymienione w art. 53 ust. 2 Konstytucji charakterystyczne przede wszystkim dla religii tradycyjnych. Należy to oceniać jako niedoskonałość legislacyjną. Zgodnie z tym przepisem rzeczona wolność obejmuje wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Wolność religii obejmuje także posiadanie świątyń i innych miejsc kultu w zależności od potrzeb ludzi wierzących oraz prawo osób do korzystania z pomocy religijnej tam, gdzie się znajdują. Jest znamienne, że dopuszcza się wolność przyjmowania religii, ale nie przewiduje się szerszej wolności zmiany religii, w tym wolności przyjęcia światopoglądu niereligijnego. Paradoksalnie przybliża to Polskę bardziej do standardów państw muzułmańskich, w których odstępstwo od islamu jest karalne, niż do wymogów wynikających z art. 9 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. Brak jest w Konstytucji analogicznych szczegółowych gwarancji wolności wyrażania światopoglądu niereligijnego.^[20] Nie przewiduje się możliwości jego nauczania w szkołach. Ustawodawca milczy na temat bezwyznaniowości, światopoglądu laickiego, czy humanistycznego. Nie zaskakuje zatem, iż w ustawie zasadniczej pominięto kategorię laickich organizacji światopoglądowych. Osoby niewierzące (w tym cudzoziemcy) mogą na podstawie Konstytucji z 1997 r. dochodzić swych uprawnień w dziedzinie wolności sumienia i wyznania poprzez swoistą wykładnię wolności wyrażania poglądów (art. 54 ust. 1), która gwarantowana jest jednak w kontekście wolności środków masowego przekazu, a także odwołując się do nierozwiniętych przez ustrojodawcę pojęć: wolność sumienia i wyznania (art. 48 ust. 1), czy swoboda wyrażania przekonań religijnych światopoglądowych i filozoficznych (art. 25 ust. 2). Z wymienionych pojęć można dopiero próbować wyinterpretować szczegółowe uprawnienia, przede wszystkim indywidualne, przysługujące osobom bezwyznaniowym. Zarazem nieuprawnione jest w świetle prawa polskiego przyjęcie rozszerzającej, funkcjonalnej, definicji religii i tym samym rozszerzenie konstytucyjnej ochrony przysługującej osobom wierzącym na wyznawców światopoglądu niereligijnego. Współczesny polski ustawodawca nie sformułował odpowiedniej definicji legalnej. Konstytucja RP z 1997 r. w świetle treści zwłaszcza art. 53 ust. 2 skłania się ku wąskiemu ujęciu religii, związanemu z tradycyjnymi dla Polski formami religijności. Religia powiązana zostaje z takimi zjawiskami jak: modlitwa, obrzędy, kult, świątynie. W preambule konstytucyjnej definicja Boga jako źródła prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna wyraźnie nosi zmamię chrześcijańskie. Podobnie, ku tzw. klasycznej definicji religii, zorientowane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 23 stycznia 1998 r. (sygn. akt I SA 1065/97) NSA stwierdził, że Religia jest powiązaniem między człowiekiem a Bogiem, inaczej mówiąc — relacją między człowiekiem a świętością (sacrum). Zakłada aktywność osoby ludzkiej w dążeniu do świętości przez zbliżenie do Boga.^[21] Dla porównania, w systemie prawnym Stanów Zjednoczonych federalny Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie od kilku dziesięcioleci przyjmuje się szeroką, fenomenologiczną koncepcję religii. Pozwala to objąć wspomnianym pojęcie takie przekonania, czy wierzenia jak buddyzm, taoizm, kultura etyczna, czy świecki humanizm. ^[22]

III. Ochrona wolności sumienia i wyznania cudzoziemców w aktach prawa międzynarodowego przyjętych przez Polskę.

W dziedzinie aktów prawa międzynarodowego Polska ratyfikowała i włączyła do swojego porządku prawnego najważniejsze uniwersalne i regionalne umowy międzynarodowe gwarantujące wolności i prawa człowieka, w tym szeroko rozumianą wolność sumienia i wyznania. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ z 1966 r. (art. 18), Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 9), Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 2000 r. (art. 10)^[23] zapewniając wolność myśli, sumienia i wyznania (religii), definiują ją jako swobodę przysługującą każdej jednostce, działającej indywidualnie lub kolektywnie, bez względu na przynależność państwową. Wskazując aspekt podmiotowy gwarantowanej wolności posłużono się określeniami ogólnymi np.: „każda osoba", czy „nikt". Równie szerokim ujęciem operują międzynarodowe akty prawne, których nasze państwo jest sygnatariuszem: Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 r., Akt Końcowy KBWE z 1975 r., Deklaracja Organizacji Narodów Zjednoczonych o wyeliminowaniu wszelkich formy dyskryminacji z powodów religijnych i przekonań z 1981 r.

Należy odnotować, iż Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych zapewnia ochronę lepszą poglądów w sprawach religijnych niż gwarancje zawarte w Konstytucji RP. Komitet Praw Człowieka ONZ dokonując wykładni terminów „religia" "przekonania" zawartych w art. 18 Paktu stwierdził, iż mają być rozumiane szeroko. Art. 18 [Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ — P.B.] w zastosowaniu swym nie ogranicza się do charakterystycznych cech instytutcjonalnych czy do praktyk analogicznych do praktyk religii tradycyjnych.^[24] Także Europejski Trybunał Praw Człowieka [ETPCz] wielokrotnie konstatował, że art. 9 Konwencji z 1950 ma znaczenia także dla ateistów, agnostyków, czy osób religijnie obojętnych. Ochronę wolności kolektywnej uzewnętrznia światopoglądu niereligijnego za pośrednictwem organizacji laickich ETPCz zapewnia jednak na odmiennych zasadach niż ochronę wyznawania religii za pośrednictwem związków wyznaniowych.

Kryterium obywatelstwa jako konieczną przesłankę realizacji szczegółowego aspektu wolności sumienia i wyznania katolików — piastowania godności biskupów w Polsce — wprowadziła partykularna umowa międzynarodowa — Konkordat między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, podpisany 28 lipca 1993 r. ^[25], a ratyfikowany 23 lutego 1998 r.^[26] Jedynie dla obywateli polskich zastrzeżono możliwość nominacji na godność biskupią przez Stolicę Apostolską (art. 7 ust. 3). Ponadto biskup nie będący obywatelem polskim nie będzie należał do Konferencji Episkopatu Polski. Biskup taki nie będzie sprawował jurysdykcji w Rzeczypospolitej Polskiej, wyjąwszy legata lub innego wysłannik papieskiego (art. 6 ust. 5). Przewidując powyższe wyłączenie traktat zabezpiecza Kościół przed ewentualnymi trudnościami w obsadzeniu jakiegoś urzędu kościelnego w Polsce, gdy zaszłaby konieczność powołania czasowego administratora.^[27] Zarazem nie ma żadnych ograniczeń w zakresie obywatelstwa w odniesieniu do nuncjusza apostolskiego, bowiem jako legat papieski nie musi on posiadać obywatelstwa polskiego. ^[28] W sumie powyższe wymogi stanowią w istocie wyjątek od zasady niezależności Kościoła od państwa, wynikającej z art. 1 Konkordatu.^[29] Jest to zatem również wyjątek od konstytucyjnej zasady niezależności państwa i związków wyznaniowych w swoim zakresie (art. 25 ust. 3). Ponadto zakaz pełnienia godności biskupów przez cudzoziemców w Kościele Katolickim w Polsce można oceniać jako sprzeczny z konstytucyjną zasadą równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych (art. 25 ust. 1). Należy natomiast podkreślić, że Konkordat z 1993 r. przewiduje całkowitą swobodę Kościoła w obsadzie innych stanowisk kościelnych w Polsce.^[30]

We współczesnej Europie, w warunkach swobody przepływu osób w Unii Europejskiej i uznania przez ETPCz autonomii związków wyznaniowych w szczególności w dziedzinie obsady ich stanowisk wewnętrznych, tego rodzaju ograniczenia wydają się być anachroniczne. Świadczą o postrzeganiu liderów wspólnot religijnych, a zwłaszcza hierarchii katolickiej, jako czynnika politycznego, posiadającego wpływy w społeczeństwie. Dla porównania, konkordat z Portugalią z 2004 r. milczy na temat wymogów obywatelstwa w odniesieniu do nominatów na godności biskupie w tym kraju.^[31] Wymóg obywatelstwa polskiego może wydawać się uzasadniony jedynie wobec osoby powołanej na stanowisko katolickiego ordynariusza w duszpasterstwie wojskowym. Do służby wojskowej zobowiązani są bowiem obywatele polscy, właściwe duszpasterstwo stanowi element składowy Ministerstwa Obrony Narodowej. ^[32] Osoba ordynariusza polowego winna dawać gwarancje lojalności wobec państwa zwłaszcza z racji potencjalnego wpływu na żołnierzy wyznania katolickiego, czy prawdopodobnego dostępu do informacji niejawnych.

W świetle tzw. sprawy abp. Józefa Wesołowskiego^[33] wskazane wydaje się zawarcie umowy między Rzecząpospolitą Polską a Państwem Watykańskim, rozstrzygającą konflikt jurysdykcji państwowej w odniesieniu do osób będących obywatelami zarówno Polski jak i Watykanu oraz przewidującą współpracę prawną w tego rodzaju przypadkach. Proponowana umowa w praktyce dotyczyłaby zapewne nielicznej grupy osób, przede wszystkim wyższych duchownych katolickich. Wspomniana sprawa dowodzi, że polska prokuratura nie jest w staniu skuteczni skłonić, organów watykańskich wymiarów sprawiedliwości do podjęcia współpracy prawnej.^[34] Polskie organy państwowe mają trudności nawet z ustaleniem aktualnego watykańskiego stanu prawnego. W przypadku Watykanu zagrożenie dla sfery wolności i praw człowieka wiąże się z samym charakterem tego państwa. Jest to teokratyczna monarchia absolutna. Akty w dziedzinie stanowienia, czy stosowania prawa może tam arbitralnie stanowić jego suweren, czyli papież.

Istotnym brakiem w dziedzinie prawnomiędzynarodowej ochrony wolności sumienia i wyznania jest niepodpisanie i nieratyfikowania przez Polskę Protokołu nr 12 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Gwarantuje on w art. 1 ust. 1, iż korzystanie z każdego prawa przewidzianego w prawie powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne lub inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie lub z jakichkolwiek innych przyczyn. ^[35] Cudzoziemcy nie mogą zatem obecnie korzystać z prawa do wniesienia skargi przeciwko państwu polskiemu do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka pod zarzutem dyskryminacji na podstawie kryterium obywatelstwa w dziadzinie wolności myśli, sumienia i wyznania.

Polska zapewnia także słabsze gwarancje praw bezpaństwowcom^[36] niż zdecydowana większość państw Unii Europejskiej. Nie ratyfikowała bowiem najważniejszych aktów prawa międzynarodowego w tej dziedzinie — przede wszystkim Konwencji Dotyczącej Statusu Bezpaństwowców z 1954 r.. W art. 4 tego aktu umawiające się państwa zobowiązały się przyznać [...] bezpaństwowcom na swych terytoriach traktowanie przynajmniej tak korzystne jak traktowanie przyznane ich obywatelom odnośnie do wolności praktykowania ich religii, oraz wolności w dziedzinie religijnego wychowania dzieci. [...] ^[37]

Ograniczenie ochrony wolności sumienia i wyznania dzieci w Polsce, zarówno mających status obywateli jak i cudzoziemców, wiążą się z ratyfikacją Konwencji o Prawach Dziecka ONZ z 1989 r.^[38] ale przy załączeniu przez Rzeczpospolitą Polską m.in. ograniczającej deklaracji. W art. 14 ust. 1 i 2 umowy zobowiązano się respektować prawo dziecka do swobody myśli, sumienia i wyznania, a zarazem prawa i obowiązki rodziców (opiekunów prawnych) odnośnie do ukierunkowania dziecka w korzystaniu z jego prawa w sposób zgodny z rozwijającymi się zdolnościami dziecka. ^[39] Zarazem jednak państwo polskie oświadczyło, że wykonania przez dziecko jego praw określonych w konwencji, w szczególności praw określonych w artykułach od 12 do 16, dokonuje się z poszanowaniem władzy rodzicielskiej, zgodnie z polskimi zwyczajami i tradycjami dotyczącymi miejsca dziecka w rodzinie i poza rodziną. Liberalne przepisy Konwencji o Prawach Dziecka, m.in. gwarantujące dzieciom wolność sumienia i wyznania, trzeba zatem interpretować w Polsce przez pryzmat deklaracji nakazującej uwzględnić polskich zwyczajów i tradycji. Te zaś mają one charakter częstokroć restrykcyjny, naznaczony mizoginizmem i patriarchalizmem. Zostały one ukształtowane w dużej mierze przez katolicyzm. Polskie prawo krajowe zawiera niejednokrotnie słabsze gwarancje wolności sumienia i wyznania dzieci, niż systemy prawne szeregu państw europejskich.

IV. Ustawodawstwo polskie a wolność sumienia i wyznania cudzoziemców.

Najliczniejsze ograniczenia w dziedzinie wolności sumienia i wyznania na podstawie kryterium obywatelstwa występują w polskim systemie prawnym na szczeblu ustawowym. Dotyczą one przede wszystkim zajmowania przez cudzoziemców stanowisk kierowniczych w związkach wyznaniowych, członkostwa w tych korporacjach oraz ich rejestracji.

Wobec osób tej kategorii zakazy pełnienia pewnych funkcji kierowniczych w związkach wyznaniowych zawierają utrzymane w mocy przedwojenne indywidualne akty ustawodawcze z 1928 r.^[40] i z 1936 r.^[41] Owe ograniczenia są wyrazem ustrojowej koncepcji relacji między państwem a związkami wyznaniowymi wyrażonej w obu polskich ustaw konstytucyjnych rzeczonego okresu. Odzwierciedlały one system zwierzchnictwa wyznaniowego państwa nad związkami wyznaniowymi. Jego komponentem był nadzór państwa nad wspólnotami religijnymi, także w aspekcie personalnym. W okresie międzywojennym wymóg posiadania obywatelstwa polskiego znajdował pewne uzasadnienie w pełnieniu przez duchownych uznanych przez państwo związków wyznaniowych zadań funkcjonariuszy publicznych, np. w dziedzinie prowadzenia ksiąg stanu cywilnego i sporządzania stosownych aktów. Zgodnie z art. 5 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r., członkowie Naczelnej Rady Staroobrzędowców zwłaszcza winni być obywatelami polskimi. ^[42] Wyraźnie bardziej restrykcyjne są ustawy z 1936 r. Prym wiedzie regulacja dotycząca Muzułmańskiego Związku Religijnego (MZR) w RP. Przewiduje one bowiem generalnie, że piastowanie godności, stanowisk i urzędów zarówno duchownych jak i świeckich, a także korzystanie z biernego i czynnego prawa wyborczego zależy od posiadania obywatelstwa polskiego. W szczególności wymóg obywatelstwa polskiego dotyczy kandydatów na urząd Muftiego RP. W przypadku Karaimskiego Związku Religijnego w RP kryterium posiadania obywatelstwa polskiego dotyczy duchownych, godności, stanowisk i urzędów oraz stanowi przesłankę konieczną biernego i czynnego prawa wyborczego, lecz tylko w karaimskich gminach wyznaniowych.

Indywidualne ustawy wyznaniowe z lat 1989-1997 nie formułują bezpośrednich ograniczeń wobec cudzoziemców w zakresie pełnienia funkcji kierowniczych we właściwych związkach wyznaniowych. Jednak zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania stwierdza, że jeżeli odrębna ustaw lub ratyfikowana umowa międzynarodowa nie stanowią inaczej, przed objęciem przez cudzoziemca stanowisk w kierowniczych organach wykonawczych kościoła lub innego związku wyznaniowego lub w organach wykonawczych jednostek organizacyjnych szczebla diecezji lub parafii dany związek wyznaniowy winien upewnić się, czy minister właściwy do spraw wyznań religijnych nie wyraża wobec tego zastrzeżeń. Nie zgłoszenie zastrzeżeń w terminie 60. dni od daty powiadomienia uważa się za wyrażenie zgody. Ustawodawca nie określił jednak nie tylko formy powiadomienia i ewentualnie formy zgłoszenia zastrzeżeń, ale przede wszystkim konsekwencji niedokonania przez związek wyznaniowy zgłoszenia fakty objęcia stanowiska kierowniczego przez cudzoziemca, a przede wszystkim następstw zgłoszenia zastrzeżeń wobec cudzoziemca przez właściwego ministra. Ustawodawca nie przewiduje w tym przypadku sankcji nieważności, czy bezskuteczności. W sumie analizowany przepis to lex imperfecta. Organ rejestrowy może jednak na podstawie art. 36 A ustawy o gwarancjach wolności sumienia podjąć próbę wystąpienia do sądu okręgowego o stwierdzenie niezgodności działania danego związku wyznaniowego z art. 27 ust. 1 rzeczonej ustawy tzn. z przepisami ustawowymi chroniącymi bezpieczeństwo lub porządek publiczny. Wątpliwe jest jednak, aby niedopełnienie wspomnianego obowiązku informacyjnego, w szczególności — nie mające charakteru częstego, mogło być uznane przez sąd za rażące naruszenie prawa mogące skutkować tzw. delegalizacją związku wyznaniowego na podstawie art. 36 A ustawy z 17 maja 1989 r. Według informacji uzyskanych w Departamencie Wyznań oraz Mniejszości Narodowościowych i Etnicznych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji związki wyznaniowe generalnie stosują się do opisanego obowiązku. Administracja wyznaniowa nie stosuje zarazem sankcji w przypadku braku stosownego powiadomienia. Od przynajmniej kilkunastu lat nie zdarzyło się, aby minister właściwy do spraw wyznań religijnych zgłosił zastrzeżenia do powołania cudzoziemca na stanowisko w związku wyznaniowym.

Ustawodawca polski ujawnia nieufność wobec cudzoziemców także jako inicjatorów związków wyznaniowych działających w Polsce. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania z wnioskiem do właściwego ministra o wpis wspólnoty religijnej do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych może wystąpić jedynie grupa co najmniej stu obywateli polskich posiadających pełną zdolność do czynności prawnych. Powyższy wymóg stanowi wyjątek do zasady wyrażonej w art. 7 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy, zgodnie z którą cudzoziemcy, odpowiednio — bezpaństwowcy, przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej korzystają z wolności sumienia i wyznania na równi z obywatelami polskimi. Z wnioskami mogą występować nawet obywatele polscy stale mieszkający zagranicą. Nie ma natomiast żadnych przeszkód formalnoprawnych dla wstąpienia cudzoziemców do już zarejestrowanych związków wyznaniowych. Restrykcyjny i dyskryminacyjny charakter wspomnianego ograniczenia uwypukla ustawa z 7 kwietnia 1989 r. — Prawo o stowarzyszeniach, która w art. 4 ust. 1 dopuszcza tworzenie stowarzyszeń przez cudzoziemców zamieszkałych w Polsce. Co więcej, dopuszczalne jest założenie i funkcjonowanie stowarzyszenia skupiającego jedynie cudzoziemców lub też takiego, w którym z uwagi na wymogi statutowe cudzoziemcy stanowić będą większość. Reasumując, status członkowski cudzoziemców w stowarzyszeniach funkcjonujących w myśl prawa stowarzyszeniach jest identyczny jak status obywateli polskich. ^[43]

Zasadny jest zatem postulat polegający na przyznaniu cudzoziemcom prawa występowania z wnioskami o wpis związków wyznaniowych do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych na równi z obywatelami polskimi. Jedynym nowym wymogiem, który ustanowienie można byłoby rozważyć zarówno wobec cudzoziemców jak i obywateli polskich wnioskujących o rejestrację to wymóg posiadania stałego miejsca zamieszkania na terenie Polski. Spełnienie owego kryterium uprawdopodabniałoby, iż rejestrowany związek wyznaniowy, któremu prawo polskie przyznaje szereg uprawnień szczególnych, jest wspólnotą wyznaniową realnie działającą w naszym kraju, zwłaszcza zaspokajającą potrzeby religijne grupy jego ludności.

Szczególne ograniczenie członkostwa cudzoziemców wspólnotach konfesyjnych zawiera ustawa z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej.^[44] Przewiduje ona, że członkami gmin wyznaniowych żydowskich w RP mogą być jedynie pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie i zamieszkałe na terytorium Polski (zob. art. 2 ust. 1). Powyższe ograniczenie można interpretować jako przejaw obaw rodzimego ustawodawcy przed zdominowaniem nielicznej polskiej społeczności judaistycznej przez wpływowe zagraniczne środowiska wyznawców mozaizmu. Obawy te były o tyle aktualne, iż ustawa z 20 lutego 1997 r. przewidziała na rzecz gmin wyznaniowych żydowskich w RP, wchodzących w skład Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich ograniczoną restytucję mienia nieruchomego. O podobnych obawach można mówić wewnątrz samego ZGWŻ — jego prawo wewnętrzne formułuje bowiem zakresie członkostwa w gminach wyznaniowych żydowskich takie same kryteria, co ustawodawca. Wykładnia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 1997 r. przewidujących obligatoryjne członkostwo gmin wyznaniowych żydowskich w ZGWŻ oraz wykluczająca przynależność do tych gmin cudzoziemców, a także obywateli polskich zamieszkałych zagranicą może prowadzić do konkluzji, że wykluczona jest całkiem możność przynależności, czy tworzenia przez cudzoziemców gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce jako pewnej tradycyjnej formy samoorganizacji wyznawców judaizmu. Nie przyjęcie cudzoziemca do gminy wyznaniowej żydowskiej w praktyce zmniejsza dlań gwarancje prawne dla wykonywania niektórych uprawnień z zakresu wolności praktykowania religii, np. w zakresie zwolnienia od pracy lub nauki dla obchodzenia judaistycznych świąt religijnych. Paradoksalnie nie ma natomiast przeszkód formalnoprawnych aby cudzoziemiec wyznania judaistycznego został wybrany na członka zarządu ZGWŻ, czy gminy wyznaniowej żydowskiej, o ile prawo wewnętrzne tej wspólnoty religijnej tego nie wyklucza.

Natomiast w świetle art. 1 ustawy z 1936 r. o stosunku Państwa do MZR w RP ograniczenia w dziedzinie członkostwa mają charakter inkluzywny. Do tegoż związku mają należeć w ogóle wyznawcy islamu na obszarze Polski, zarówno cudzoziemcy jak i obywatele polscy, niezależnie od tego jaki nurt doktrynalny islamu reprezentują. W świetle ustawy MZR ma charakter korporacji przymusowej, a zarazem w ramach islamu w Polsce — uniwersalnej. Cudzoziemcy zostali jednak pozbawieni w MZR praw wyborczych.

Powyższe ograniczenia uprawnień cudzoziemców w dziedzinie pełnienia funkcji kierowniczych w związkach wyznaniowych są zapewne sprzeczne z zasadą niezależności związków wyznaniowych od państwa (art. 25 ust. 3 Konstytucji). To same związki wyznaniowe powinny decydować o ewentualnym limitowaniu uprawnień swoich członków na podstawie kryterium obywatelstwa. Opisane ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w powierzeniu kierownikom związków wyznaniowych funkcji w zastępstwie państwa. Jedynie 11. Kościołów i związków wyznaniowych ma prawo udzielania tzw. ślubów wyznaniowych ze skutkami cywilnymi.^[45] Właściwi duchowni pełnią funkcje urzędników stanu cywilnego w ograniczonym zakresie i w praktyce rzadko wykonują ją osoby pełniące funkcje kierownicze w tych wyznaniach (np. biskupi w Kościele Katolickim). Wymóg posiadania obywatelstwa polskiego znajduje pewne uzasadnienie wobec liderów duszpasterstwa w Wojsku Polskim.^[46] Zastrzeżenie członkostwa w gminach wyznaniowych żydowskich dla obywateli polskich zamieszkałych w RP oraz obligatoryjne zaliczenie wszystkich wyznawców islamu w Polsce do MZR należy ocenić jako prawdopodobnie sprzeczne z wolnością uzewnętrzniania religii w aspekcie kolektywnym. Jednostka posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych powinna mieć pełną swobodę tworzenia i przynależności do wspólnot konfesyjnych.

Ograniczenia uprawnień cudzoziemców w dziedzinie pełnienia funkcji kierowniczych, rejestracji związków wyznaniowych, przynależności do gmin wyznaniowych żydowskich, na podstawie kryterium obywatelstwa, czy składania wniosków o rejestrację związków wyznaniowych można także postrzegać jako sprzeczne z zakazem dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji). Kryterium dyskryminacji jest w świetle opisanych regulacji brak obywatelstwa polskiego. Zakaz pełnienia godności biskupów przez cudzoziemców w Kościele Katolickim w Polsce można oceniać jako sprzeczny z konstytucyjną zasadą równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych (art. 25 ust. 1). Tylko bowiem Kościół Katolicki został w podanym zakresie pozbawiony prawa do swobodnej obsady swej zasadniczej kategorii organów kierowniczych.

W świetle wyżej wskazanych regulacji jest całkiem prawdopodobne uznanie przez Międzynarodowy Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu naruszenia przez Polskę art. 9 ust. 1 EKPCz, czyli wolności myśli sumienia i wyznania w wymiarze kolektywnym. Nasze państwo naraża się w szczególności na zarzut naruszenia tzw. autonomii wspólnot religijnych Większą ochronę prawną cudzoziemcom zapewniłoby ratyfikowanie przez Polskę Protokołu nr 12 do EKPCz.

Ograniczenia dotyczące rejestracji związków wyznaniowych należy oceniać także jako sprzeczne z art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zakazującego dyskryminacji obywateli UE ze względu na przynależność państwową.^[47] Zatem ograniczenia tego rodzaju należałoby uznać za uchylone w odniesieniu do obywateli UE z chwilą przystąpienia Polski do tej organizacji.

Dla cudzoziemców potencjalne znaczenie ma fakt, iż prawo penitencjarne nie gwarantuje osadzonym diety odpowiadającej normom religijnym, tzn. diety jarskiej, diety koszernej, czy diety halal.^[48] W art. 109 §1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy ^[49] stanowi się, że skazany otrzymuje trzy razy dziennie posiłki, o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden posiłek gorący, z uwzględnieniem w miarę możliwości także wymogów religijnych i kulturowych oraz napój do zaspokajania pragnienia.

Potencjalnie nadmiernie uciążliwe są przewidziane w ustawie z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu^[50] zmarłych wymogi przewozu wywozu zwłok cudzoziemca za granicę. Konieczność uzyskania zgody odpowiednich polskich i obcych władz sanitarnych ^[51] wydaje się zbyteczna w przypadku wywozu prochów ludzkich będących finalnym produktem kremacji zwłok. Owe prochy w praktyce są już bowiem całkowicie neutralne dla otoczenia. Niestety w prawie polskim brak jest kompleksowej regulacji dotyczącej kremacji, przede wszystkim określającej standardy sanitarne i techniczne tego procesu.

W nielicznych przypadkach pierwiastek religijny jest zarazem przesłanką przyznania cudzoziemcom szczególnych uprawnień w Polsce. Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje nadaniu cudzoziemcowi statusu uchodźcy, jeżeli na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w kraju pochodzenia z powodu w szczególności religii nie może on lub nie chce korzystać z ochrony tego Status uchodźcy nadaje się także małoletniemu dziecku cudzoziemca, który uzyskał status uchodźcy w Polsce, urodzonemu na tym terytorium kraju (zob. art. 13 ust. 1). Należy podkreślić, że na potrzeby wspomnianej ustawy przyjęto szeroką wykładnię pojęcia „religia" (por. art. 14 ust. 1 pkt 2). Natomiast ustawa o cudzoziemcach dopuszcza możliwość udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, o ile jest duchownym, członkiem zakonu lub osobą pełniącą funkcję religijną w kościele lub związku wyznaniowym, którego status jest uregulowany umową międzynarodową, przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa lub który działa na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, i jeżeli jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest związany z pełnioną funkcją lub przygotowaniem do jej pełnienia (art. 187 pkt 3).^[52]

V. Podsumowanie

Szczegółowa analiza współczesnego polskiego systemu prawnego wskazuje, że w dziedzinie wolności sumienia i wyznania cudzoziemcy nie posiadają w pełni takich samych uprawnień, co obywatele polscy. Taki stan legitymizuje Konstytucja z 1997 r. dopuszczając możliwość ograniczenia w drodze ustawy konstytucyjnych wolności i praw cudzoziemców w porównaniu z obywatelami polskimi. Zasadę egalitaryzmu w traktowaniu obu tych grup wyrażają natomiast ratyfikowane lub podpisane przez Polskę najważniejsze akty prawa międzynarodowego dotyczące wolności sumienia i wyznania. Możliwie optymalny poziom gwarancji równego traktowania cudzoziemców z obywatelami w sferze wspomnianej wolności zapewni jednak dopiero ratyfikacja Protokołu nr 12 do Konwencji z 1950 r. Wskazane jest również przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do najważniejszych aktów prawnych zabezpieczających status bezpaństwowców (z 1954 r. i z 1961 r.).

Z kolei przewidziany przez Konkordat z 1993 r. wymóg posiadania przez biskupów w Polsce rodzimego obywatelstwa należy ocenić krytycznie jako przejaw postrzegania hierarchii Kościoła Katolickiego w kategoriach politycznych, a zarazem przejaw dyskryminacji tego wyznania.

Powyższe zarzuty, uzupełnione także zarzutem naruszenia zasady niezależności i autonomii właściwych konfesji, czyn nawet naruszeniem wolności sumienia i wyznania cudzoziemców można postawić wobec postanowień polskiego ustawodawstwa uzależniającego pełnienie funkcji kierowniczych w niektórych związkach wyznaniowych od posiadania obywatelstwa polskiego. Są to ograniczenia znamienne dla systemu powiązania państwa ze związkami wyznaniowymi, systemu nieadekwatnego do modelu stosunków wyznaniowych zawartego w Konstytucji RP z 1997 r. Za bodaj najdalej idące ograniczenia swobód religijnych cudzoziemców wypada uznać zakaz ich członkostwa w gminach wyznaniowych żydowskich, a przede wszystkim nie możność wystąpienia z wnioskiem o rejestrację związku wyznaniowego. Wskazane ograniczenia ustawowe zasługują na jak najszybsze zniesienie. Nie odpowiadają one realiom stosunków społecznych, szczególnie w aspekcie międzynarodowym. Ich utrzymanie grozi bowiem porażką Polski przed międzynarodowymi organami ochrony wolności i praw człowieka.

Ograniczenia swobody cudzoziemców w sprawach religijnych mają także charakter przedmiotowy i niedyskryminacyjny, tzn. dotyczą ich na równi z obywatelami polskimi. Wynikają one zwłaszcza z uwarunkować społeczno-politycznych współczesnej Polski. Jesteśmy państwem wciąż dość homogenicznym pod względem etnicznym i wyznaniowym. Kościół Katolicki w jest wpływową siłą szczególnie w środowiskach prowincjonalnych, a przy tym instytucją o charakterze zachowawczym, niekiedy wręcz restrykcyjnym. Wskazane czynniki nieprzerwanie oddziałują na polskie ustawodawstwo po roku 1989. Zarazem funkcji liberalizującej w zakresie szeroko rozumianej wolności sumienia i wyznania nie spełniło dotychczas wyraźnie ani orzecznictwo sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, ani tym bardziej Trybunału Konstytucyjnego.

Dodaj komentarz do strony..

Wyślij mailem..

Wersja do druku    PDF    MS Word

Paweł Borecki Doktor habilitowany, pracownik Katedry Prawa Wyznaniowego Uniwersytetu Warszawskiego. Specjalność naukowa: prawo wyznaniowe. Autor artykułów i książek z zakresu prawa wyznaniowego.  Liczba tekstów na portalu: 47  Pokaż inne teksty autora  Najnowszy tekst autora: Państwo laickie w świetle dorobku współczesnego konstytucjonalizmu europejskiego