Podpisany 28 VII 1993 w Warszawie przez Ministra Spraw Zagranicznych K. Skubiszewskiego i Nuncjusza Apostolskiego w Polsce, J. Kowalczyka, konkordat, jest w polityce wyznaniowej demokratycznego państwa polskiego wydarzeniem ważnym, tak ze względu na wybór tej formy regulacji statusu prawnego Kościoła katolickiego w Polsce, jego treść, jak i okoliczności związane z jego przygotowaniem i podpisaniem. Opinia publiczna w Polsce nie była przygotowana do faktu zawarcia konkordatu. Wprawdzie informacje, bardzo zresztą skąpe, o prowadzeniu pertraktacji przenikały od kwietnia 1993 r. do środków masowego przekazu, ale — ze względu na specyficzną pozycję polityczną rządu, pozbawionego zaufania Sejmu — nie liczono, że tak szybko umowa zostanie sfinalizowana. Konkordat czeka jeszcze procedura ratyfikacyjna, która zapewne wywoła pogłębioną dyskusję, ale już sam fakt podpisania skłania do rozważań nad formą normowania sytuacji prawnej Kościoła katolickiego w Polsce, w drodze umowy międzynarodowej, nad trybem przygotowania i podpisania konkordatu, a wreszcie nad jego postanowieniami.

1. Konkordat jako forma regulacji statusu prawnego Kościoła katolickiego w państwie świeckim. W systemie rozdziału Kościoła i państwa, przeważającym we współczesnych rozwiązaniach konstytucyjnych krajów demokratyczno-liberalnych, konkordaty jako forma całościowej regulacji sytuacji prawnej Kościoła katolickiego nie odgrywały dotąd znaczniejszej roli. Głównie chyba dlatego, że służyły one w przeszłości do podtrzymywania wyznaniowego charakteru państwa, powstrzymywania naturalnego procesu laicyzacji społeczeństwa, a przez stwarzanie Kościołowi katolickiemu korzystniejszej sytuacji prawnej - hamowaniu procesu równouprawnienia wyznań. Nie skłaniały się ku tej formie państwa świeckie, a i Stolica Apostolska nie przejawiała woli do preferowania tej formy regulacji. Przy określeniu położenia prawnego Kościołów w państwach świeckich dominowała droga ustawowa; przeważnie uchwalano odrębne ustawy dla poszczególnych, zwłaszcza większych liczebnie wyznań. W ostatnich latach, pod wyraźnym wpływem międzynarodowych regulacji prawnych dotyczących praw człowieka, wystąpiła tendencja do normowania jedną ogólną ustawą położenia wszystkich Kościołów i związków wyznaniowych. Spełnia ona zwykle funkcję ustawy „wykonawczej", konkretyzującej postanowienia konstytucji dotyczące wolności sumienia i wyznania. Uzupełnia, a często jedynie powtarza szczegółowe gwarancje wolności sumienia i wyznania, jakie przyjmują konwencje i deklaracje odnoszące się do praw człowieka.
W związku z rozwojem praw człowieka i poszukiwaniem dla nich różnorodnych gwarancji o charakterze uniwersalnym, powstaje pytanie: czy forma konkordatu znajduje współcześnie merytoryczne uzasadnienia? Pozytywna na nie odpowiedź budzi wątpliwości. Konkordat opiera się na odmiennej filozofii niż konwencje dotyczące praw człowieka. Konkordat ma charakter regulacji partykularnej, dotyczy bowiem wyłącznie Kościoła katolickiego i katolików. Konwencje i deklaracje międzynarodowe mają charakter uniwersalny, obejmują bowiem wszystkie organizacje wyznaniowe i wszystkich ludzi. Konkordat wprowadza do systemu prawnego państwa podział obywateli według kryterium wyznaniowego (różnicowanie dzieci w szkole państwowej, specjalne prawo małżeńskie dla katolików), konwencje i deklaracje dotyczące praw człowieka starają się te różnice w systemie prawnym niwelować, by zapewnić pełne poszanowanie zasady równouprawnienia wszystkich ludzi. Kryterium wyznaniowe w systemie prawnym państwa stwarza przesłankę nietolerancji i dyskryminacji osób będących katolikami. Konkordat powoduje różnicowanie sytuacji prawnej Kościołów i związków wyznaniowych, podczas gdy konwencje i deklaracje zmierzają do zapewnienia rzeczywistej równości między wspólnotami religijnymi (Prawa człowieka. Międzynarodowe zobowiązania Polski [Wybór dokumentów], pod. red. A. D. Rotfelda, Warszawa 1989, s. 215 i n.).
Konkordat trudno jest pogodzić z duchem ekumenizmu. Przenosi bowiem zainteresowanie Kościoła katolickiego z poszukiwania gwarancji wspólnych dla interesów wszystkich Kościołów chrześcijańskich na gwarancje partykularne. Stawia pod znakiem zapytania realizację przepisów dekretu o ekumenizmie, uchwalonego na Soborze Watykańskim II, i nakazującego przełamywanie wzajemnej nieufności oraz podejmowanie działań zmierzających do przywrócenia jedności chrześcijaństwa. Nadaje iluzoryczną wymowę wezwaniom do dialogu i troski o „braci odłączonych" (Sobór Watykański II. Konstytucje, dekrety, deklaracje, Poznań 1968, s. 311 i n.).
Wypowiedzi Stolicy Apostolskiej na temat konkordatu polskiego, oceniające jego rozwiązania jako modelowe, wydają się świadczyć o rezygnacji z przyjmowanej dotąd koncepcji uczestniczenia w wypracowywaniu gwarancji powszechnych dla wolności religijnej wszystkich Kościołów i związków wyznaniowych. Opcja za gwarancjami indywidualnymi świadczy o dążeniu Stolicy Apostolskiej do reaktywowania konkordatów, jako formy pewniejszej i skuteczniejszej w zabezpieczeniu interesów Kościoła.

2. Tryb przygotowania konkordatu. Podpisanie konkordatu nastąpiło w okresie prac nad nową konstytucją RP. Musi to wywołać pytanie, czy konkordat powinien wyprzedzać uchwalenie ustawy zasadniczej czy też być aktem „wykonawczym" do jej wyznaniowych przepisów. Dla prawników, uznających hierarchię aktów prawnych, odpowiedź jest oczywista. Z podpisaniem konkordatu należało się powstrzymać do uchwalenia nowej konstytucji.
Za takim trybem postępowania przemawia wiele względów. Konkordat stawia Zgromadzenie Narodowe, czyli Konstytuantę, przed faktami dokonanymi i ogranicza jej suwerenne prawa do określenia modelu stosunków między państwem a Kościołami i związkami wyznaniowymi. Narzuca posłom i senatorom katolickim określone opcje rozwiązań instytucjonalnoprawnych. Jest co najmniej brakiem taktu ze strony rządu, przesądzanie rozstrzygnięć przyszłej konstytucji przed jej uchwaleniem. Naraża to też Stolicę Apostolską na zarzut ingerencji w wewnętrzne dyskusje nad kształtem przyszłych rozwiązań konstytucyjnych i ograniczania prawodawczej suwerenności państwa polskiego. Argument przedstawicieli partii politycznych, wspierających rząd H. Suchockiej, iż nie wiadomo kiedy zostanie uchwalona przyszła konstytucja, jest mało poważny, ponieważ koalicja rządowa ponosiła większą odpowiedzialność za opóźnienie prac konstytucyjnych niż partie opozycyjne.
Rząd podpisujący konkordat nie miał zaufania Sejmu. Jego istnienie opierało się tylko na poparciu Prezydenta. Miał więc charakter rządu czasowo pełniącego swe funkcje, czyli organu bardziej administrującego i załatwiającego pilne oraz konieczne sprawy państwowe niż decydującego o sprawach mających wieloletnie skutki oddziaływania. Konkordat taką pilną i konieczną sprawą państwową nie był. Z jego podpisaniem można było zaczekać aż do powołania rządu, cieszącego się zaufaniem nie tylko Prezydenta, ale i Sejmu. Rząd H. Suchockiej nie miał wystarczającej legitymizacji demokratycznej, aby podpisać konkordat. Wyniki wyborów parlamentarnych z 19 IX 1993 potwierdziły to dobitnie.
Zaniepokojenie opinii publicznej wywoływał fakt utrzymania w tajemnicy pertraktacji w sprawie konkordatu i niezrozumiały pośpiech w finalizowaniu rozmów. Nie są ścisłe opinie, że prace nad konkordatem trwały kilkanaście lat. Prawda, że już w trakcie przygotowywania pierwszej wersji ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego poruszana była sprawa ewentualnej konwencji ze Stolicą Apostolską, co znalazło swój wyraz w tekście ustawy, przewidującej regulację niektórych spraw w drodze umowy międzynarodowej. Projekt takiej konwencji został nawet przygotowany w 1988 r. przez komisję wspólną, powołaną przez rząd PRL i episkopat, nie uzyskał on jednak aprobaty Stolicy Apostolskiej. Wola polityczna obu stron do podjęcia pertraktacji ujawniła się dopiero wiosną 1993 r. Prace nad konkordatem rozpoczęły się 3 IV 1993 i trwały niecałe cztery miesiące.
Pertraktacje nad konkordatem utrzymywane były w tajemnicy przed opinią publiczną. Nie przedostały się do środków masowego przekazu informacje o przedkładanych przez Stolicę Apostolską projektach, o propozycjach rządu polskiego, o kwestiach spornych i rozbieżnościach. Czy osłonięcie przygotowań konkordatowych taką tajemnicą miało merytoryczne uzasadnienie w państwie demokratycznym, w którym katolicy stanowią przygniatającą większość społeczeństwa? Sądzę, że trudno będzie znaleźć przekonywujące argumenty, które uzasadniałyby takie postępowanie obydwu stron. Trudno natomiast nie podzielać opinii tych wszystkich, którzy widzą tu lekceważenie społeczeństwa i to zarówno jego części katolickiej, jak i pozostałej. Społeczeństwo było traktowane nie jako podmiot, lecz przedmiot władzy. Nie było żadnych przeciwwskazań, by wraz z pertraktacjami toczyła się dyskusja publiczna. Lepsze są bowiem spory i polemiki przed niż po podpisaniu konkordatu, zwłaszcza że nie może on być ratyfikowany z poprawkami. We Włoszech upłynęło kilkanaście lat od rozpoczęcia prac nad rewizją konkordatu do jego podpisania. W tym okresie opracowano 6 kolejnych projektów, odbyło się wiele dyskusji parlamentarnych i naukowych, a całe społeczeństwo mogło swobodnie uczestniczyć względnie śledzić te dyskusje (Por. M. Pietrzak, Konkordat włoski z 18 lutego 1984 r., „Studia Prawnicze" 1986, nr 1-2, s. 366 i n.).
Niepokój opinii publicznej, opowiadającej się za świeckim, neutralnym charakterem państwa, wywoływał skład delegacji Rządu RP i Stolicy Apostolskiej. Stronie rządowej przewodniczył K. Skubiszewski — minister Spraw Zagranicznych, a towarzyszyli mu: J. M. Rokita — szef Urzędu Rady Ministrów, Z. Flisowski — minister Edukacji Narodowej, J. Skórzewska — podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, M. Pernal — dyrektor Biura do Spraw Wyznań, J. Stańczyk — dyrektor departamentu prawno-traktatowego w MSZ. Stolicę Apostolską reprezentowali: abp J. Kowalczyk — Nuncjusz Apostolski w Polsce, jako przewodniczący oraz abp B. Dąbrowski (zastępowany przez ks. prof. W. Góralskiego), abp J. Stroba, bp A. Orszulik, bp T. Pieronek, ks. prof. T. Pawluk. Skład delegacji rządowej odzwierciedlał tylko jedną opcję polityki wyznaniowej. Zabrakło w niej ekspertów z dziedziny prawa wyznaniowego i konkordatowego. W składzie delegacji kościelnej symptomatyczny był brak przedstawicieli Kurii Rzymskiej. Przygotowanie konkordatu stało się w tej sposób wewnętrzną sprawą katolików polskich.
Z utrzymywaniem pertraktacji w tajemnicy związane było niebywałe tempo prac. Musiało się to odbić na postanowieniach konkordatu. Zabrakło czasu na przedyskutowanie w spokoju tekstu z ekspertami, reprezentującymi różne opcje prawne i polityczne. Nie zasięgnięto opinii partii opozycyjnych, choć prognozy wskazywały już na nadchodzące zwycięstwo partii lewicowych. Nie rozważono konsekwencji przyjętych rozwiązań dla sytuacji prawnej innych Kościołów i związków wyznaniowych. Nie określono precyzyjnie relacji między prawem państwowym i kanonicznym. Nie zdążono rozstrzygnąć ważnych spraw finansowych. Pozostawiono wiele niejasnych i niefortunnych sformułowań. Sprawdziło się stare przysłowie, że pośpiech jest złym doradcą.
Można przypuszczać, że trzymanie w tajemnicy toczących się rokowań, tempo finalizowania prac i podpisanie konkordatu — to wszystko wynikało z obaw Stolicy Apostolskiej i rządu H. Suchockiej przed wynikami wyborów parlamentarnych. Przypuszczano, że skład polityczny wybranego Sejmu ulegnie zmianie i większość mandatów zdobędą dotychczasowe partie opozycyjne, zwłaszcza lewicowe, przeciwne aktywnej roli Kościoła katolickiego w życiu politycznym i nadawaniu państwu wyznaniowego charakteru. Sytuacja rządu, któremu parlament odmówił zaufania, powinna była nakazywać wstrzymanie się z podpisaniem konkordatu. Postąpiono jednak inaczej. Podpisując konkordat, postawiono przyszłą większość sejmową przed faktem dokonanym, pozostawiając jej w spadku politycznym bardzo trudne zadanie. Odmowa ratyfikowania konkordatu podpisanego przez rząd, którego polityka, także wyznaniowa, nie znalazła aprobaty społeczeństwa, grozi skandalem, nie tyle międzynarodowym, co historycznym. Ratyfikacja w obecnej formie grozi z kolei utratą zaufania tych sił politycznych, które w wyborach opowiedziały się za rozdziałem Kościoła i państwa oraz przeciw tendencjom nadawania państwu charakteru wyznaniowego, grozi także perturbacjami związanymi z realizacją nie dopracowanych przepisów. Pozostaje trzecie rozwiązanie. Zgodnie z zasadą wymagającą akceptacji przez nowy rząd projektów ustaw poprzedniego gabinetu, ten nowy rząd może zaproponować renegocjację konkordatu i przedłożyć nowy tekst do ratyfikacji Sejmowi i być może już po uchwaleniu nowej konstytucji.

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Główne zasady konkordatu Konkordat z 1993

Zobacz komentarze (1)..

Wyślij mailem..

Wersja do druku    PDF    MS Word