Sposób konstruowania aktów prawnych od wielu już lat wzbudza falę krytyki, zarówno ze strony społeczeństwa, jak i wielu specjalistów, naukowców, praktyków. Procedury legislacyjne są niewątpliwie sztuką trudną, wymagającą dużej wiedzy, doświadczenia, a także pewnego rodzaju intuicji, wyczucia. Wydaje się, że warto byłoby również posiąść umiejętność wsłuchiwania się w głosy otoczenia, uwagi i propozycje praktyków, którzy mają być adresatami tworzonych przepisów. Tej umiejętności z pewnością nie zastąpią tzw. uzgodnienia międzyresortowe już choćby z tego powodu, że udział w nich biorą osoby często oderwane od rzeczywistości, formułujące swoje wnioski w oparciu o teoretyczne rozważania, bardziej wyobrażenia, niż wiedzę praktyczną.

Skutki tak przebiegających procedur legislacyjnych przynoszą czasem zdumiewające efekty. Nierzadko uchwalana właśnie ustawa, nim jeszcze opuści gmach Sejmu, już wymaga nowelizacji, albo też trafia do Trybunału Konstytucyjnego, który z kolei wysyła ją do kosza. Natomiast wiele z tych, którym się uda przemknąć i wejść w życie, objawia w praktycznym stosowaniu przepisów całe obszary słabości, luk, sprzeczności. Wystarczy wspomnieć ustawę o zamówieniach publicznych, nowelizowaną bodaj dwudziestokrotnie czy ustawy podatkowe, których liczby nowelizacji nikt chyba dokładnie nie policzył.

Zastanawiającym jest przy tym fakt, iż kolejne nowelizacje dotyczą często tych obszarów, które wielokrotnie w przeszłości wskazywane były przez dziesiątki osób praktycznie zajmujących się wykonywaniem przepisów, nierzadko na długo przed tym, nim projekt trafił pod obrady Sejmu. Hermetyczność zespołów legislacyjnych, niechęć słuchania „amatorów", poczucie misji i wyjątkowości tworzących prawo, czasem niejasne interesy, kryjące się za oficjalną fasadą regulacji prawnych jakiegoś obszaru, to wszystko i zapewne dziesiątki innych powodów sprawiają, że jakość tworzonego prawa obniża się z zawrotną szybkością. Z równie zawrotną szybkością przybywa zmian, poprawek, nowelizacji. Paradoksalnie, to poprawianie prawa zamiast porządkować system, wprowadza jeszcze większy chaos, a sprzeczności się mnożą przybierając postać reakcji łańcuchowej.

Ale też jest i drugi biegun tego systemu. Bywają bowiem takie akty prawne, które mimo swej oczywistej ułomności, mimo rozwiązań o przesłankach niezgodności z innymi aktami prawnymi, mimo całego ciągu luk, wręcz „czarnych dziur", trwają niewzruszenie przez lata. Mało tego, jako akty prawne tworzące pewien system wychwalane są uporczywie, przywoływane bezustannie jako podstawa porządkowania i usprawniania funkcjonowania państwa.

Jednym z takich aktów prawnych jest ustawa o służbie cywilnej. Znowelizowana w 1998 r. trwa wciąż w tym samym kształcie do chwili obecnej. Wielokrotnie przywoływana w mediach, przez polityków, przez wszystkich, którzy tylko zaczynali mówić o szeroko rozumianej sprawności funkcjonowania państwa, przejrzystości życia publicznego, jawności, rzetelności i bezstronności w zakresie obsadzania stanowisk w administracji rządowej, profesjonalizmie i apolityczności członków korpusu służby cywilnej.

W ciągu minionych kilku lat, w szczególności w ostatnich dwóch, ukazało się dziesiątki publikacji, których wspólnym mianownikiem było załamywanie rąk i bicie na alarm, że reguły systemu służby cywilnej są notorycznie ignorowane przez dochodzących do władzy, bez względu na opcje polityczne.

W roku 2003 ukazał się na stronach Fundacji Batorego Raport „Służba cywilna III RP - punkty krytyczne". Jego główną tezą był zarzut wobec władzy — zarówno z prawej jak i z lewej strony — łamania zasad służby cywilnej i obsadzanie wyższych stanowisk, od zastępcy dyrektora departamentu do dyrektora generalnego, z pominięciem procedur konkursowych, na zasadzie ustanawiania całej rzeszy „p.o." W praktyce stanowiska te były obsadzane po linii partyjnej, wbrew obowiązującym przepisom. To prawda. Z tym, że częściowa, o czym za chwilę. Sam Raport, biorąc pod uwagę jego tytuł, powinien był traktować o korpusie służby cywilnej jako o całości, tymczasem ogromny jego obszar został praktycznie w ogóle niemal pominięty, co opisane zostało w pewnego rodzaju recenzji wytykającej znaczące braki. ^{[ 1 ]} Recenzja ta dała zarazem asumpt do powstania drugiego Raportu „Służba cywilna III RP — zapomniany obszar", w którym przedstawiono mechanizmy zatrudniania w administracji rządowej w sposób wzbudzający poważne wątpliwości, co do rzetelności postępowania całej rzeszy urzędników. W niektórych z opisanych przypadków przedstawione zostały przykłady tak jaskrawego łamania prawa, nie tylko ustawy o służbie cywilnej, że określenie — korupcja samo się nasuwa.

Z niewiadomych (?) przyczyn dysponent obydwu Raportów z uporem godnym lepszej sprawy usiłował — i nadal usiłuje — przedstawić ten drugi raport jako kontynuację i uzupełnienie pierwszego, przy czym czyni to w sposób przedziwny, jakby z góry zakładając drugorzędność jego wartości dokumentacyjnej. O zagadkowych faktach związanych z powstawaniem i publikacją — po wielu miesiącach — tego drugiego Raportu, jak i z nagła zapadłej wokół niego martwej ciszy wszystkich uprzednio tak się rozpisujących na ten temat, będzie zapewne przy innej okazji. W tym miejscu warto tylko zaznaczyć różnicę pomiędzy obydwoma tekstami. Otóż pierwszy głównie załamywał ręce nad przykładami łamania przepisów ustawy, kładąc nacisk na wmawianie czytelnikowi, że wszelkie zło w państwie wywodzi się z faktu pomijania przepisów o konkurencyjności obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Innymi słowy konkursy, gdyby przestrzegano nakazu ich przeprowadzania, diametralnie zmieniłyby obraz kraju. Autor, jak można przypuszczać, nigdy nie miał okazji zapoznania się od wewnątrz z opisywanymi przez siebie sprawami, przeto i pisał to, co mu podyktowano.

Raport drugi — pisany na podstawie osobistych doświadczeń bezpośredniego udziału w prezentowanych postępowaniach — ujawniał rzeczywistość w kilku płaszczyznach jednocześnie. Przede wszystkim bezspornej ułomności całego systemu służby cywilnej, gdzie w praktyce wykazano więcej dziur niż treści. Również nagminne łamanie nawet i tego potworka legislacyjnego, a przy tym całe oceany niekompetencji, kłamstw, łamania innych przepisów, przestępczego wręcz systemu wzajemnego się wspierania wewnątrz urzędów, w imię ochrony własnych, jednostkowych interesów. Tu dość przywołać cytat fragmentu koreferatu do Raportu: "(...) Wydawałoby się, że osoby z niejakim doświadczeniem w administracji publicznej, znającej zagadnienie z praktyki i z teorii, nic nie jest w stanie zaskoczyć. A jednak pomysł zestawienia i szczegółowego opisania konkretnych przypadków naruszeń litery i ducha ustawy o służbie cywilnej, nieznajomości i/lub lekceważenia przepisów, również tych rangi konstytucyjnej, naturalnej niejako skłonności do wykorzystywania luk prawnych i interpretowania przepisów na niekorzyść obywatela wywierają na czytelniku efekt na tyle porażający, że nawet urzędnicze doświadczenie nie chroni przed pewnym zaskoczeniem. (...) zebrał w raporcie prawdziwy materiał dowodowy. (...) Mam głęboką nadzieję, że za kilkanaście lat będzie on miał charakter wyłącznie historyczny pozwalający, siłą kontrastu, zilustrować wielki skok, który zrobiła Polska w stronę nowoczesnego, demokratycznego państwa prawa. (...)" ^{[ 2 ]}

Przedstawione w Raporcie fragmenty projektów nowelizacji, zmienianych od połowy 2003 roku kilkakrotnie, w gruncie rzeczy niczego w omawianym zakresie nie zmieniały, nie rokowało więc to spełnienia wyrażonych w cytowanej wypowiedzi nadziei.

Po ukazaniu się Raportu na stronach Fundacji, z wielomiesięcznym, zagadkowym poślizgiem, temat służby cywilnej jakby w ogóle przestał istnieć. Zamilkli wszyscy, ktokolwiek do niedawna zabierał w tych sprawach głos. Być może klucz do rozwiązania tej zagadkowej ciszy tkwi w słowach powyższego cytatu, odsyłającego do treści Raportu. Zdawać by się mogło, że to milczenie tym bardziej niweczy nadzieje na rekonstrukcję systemu i jego naprawę w kierunku tworzenia prawdziwej służby cywilnej, budowanej na zdrowych wreszcie zasadach.

A jednak, po kilku miesiącach doskonałego wciąż milczenia, Urząd Służby Cywilnej przedstawił kolejny projekt nowelizacji ustawy o służbie cywilnej. ^{[ 3 ]}

Raport, ukazując rzeczywistość funkcjonowania systemu, wskazuje konkretne obszary, gdzie występują luki, niedoprecyzowania, przemilczenia, skrzętnie wykorzystywane przez urzędnika, obok ewidentnych naruszeń prawa. Podstawową „czarną dziurą" systemu jest pozostawienie urzędnikowi swobody w przeprowadzaniu i rozstrzyganiu quasi-konkurencyjnego i quasi-otwartego naboru. W analizowanych poprzednich projektach nowelizacji nic się praktycznie w tym zakresie nie zmieniało. Urzędnik, używając w sposób bezprawny, a często wręcz infantylny, przepisów o ochronie danych osobowych, z całą premedytacją ukrywał nie tylko kwalifikacje wybranego i zatrudnionego kandydata, ale odmawiał też podania nawet takich informacji, jak liczba złożonych ofert. Wiele zresztą opisanych sytuacji potrafi włos na głowie zjeżyć nawet dla niefachowca w dziedzinie prawa administracyjnego, byle z odrobiną zdrowego rozsądku. Rysujący się obraz poziomu kwalifikacji zawodowych wysokich i najwyższych urzędników administracji rządowej — czyli korpusu służby cywilnej — wprawić może niekiedy w osłupienie. Pojęcia etyki, moralności czy zwykłej ludzkiej przyzwoitości dla niektórych zdają się być nieznane. Przytoczony cytat mówi sam za siebie.

W obecnym, bodaj szóstym z kolei projekcie nowelizacji tym razem Urząd Służby Cywilnej, należy podkreślić z uznaniem, zrobił zdecydowany krok w kierunku jawności i przejrzystości życia publicznego. W obszarze naboru do służby cywilnej zamieszczony został wreszcie, wielokrotnie postulowany, przepis: art. 22a ust. 3 — "Informacja o kandydatach, w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i podlegają udostępnianiu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie". Koniec zatem z używaniem wygodnego parawanu w postaci ochrony danych osobowych dla utajniania zadziwiających rozstrzygnięć, w niektórych z opisanych w Raporcie przypadków narzucających wręcz podejrzenie działań korupcyjnych. Jednocześnie obowiązek sporządzania protokołów z uszeregowaniem kandydatów — minimum 5 — według poziomu spełniania wymagań oraz obowiązek upowszechniania informacji o wynikach wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru kandydata, zdecydowanie utrudni swobodne konstruowanie rodzinnych interesów i towarzystw wzajemnej adoracji wewnątrz aparatu administracyjnego państwa. Powinno to, po jakimś czasie oczywiście, zacząć być dostrzegalne zarówno w jakości tego aparatu, jak i w tych jego obszarach, gdzie ścisłe związki pozwalały na nieograniczoną swobodę działań, np. w zamówieniach publicznych, w których coraz częściej jesteśmy świadkami szerzących się afer. Nie ma się co łudzić, że wyeliminuje to do cna kumoterstwo, nepotyzm czy zgoła zatrudnianie przestępców w określonych celach. Nie było, nie ma i nie będzie takiej regulacji prawnej, która zapewniałaby kompletność ochrony przed patologiami. Jednakże krok uczyniony obecnie przez Urząd Służby Cywilnej niewątpliwie stanowi ogromny postęp w dziele uzdrawiania organizmu państwa.

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Paragrafy i kaptury. Bolączki służby cywilnej Zamglona przejrzystość władzy

Zobacz komentarze (3)..

Wyślij mailem..

Wersja do druku    PDF    MS Word

Witold Filipowicz Absolwent Uniwersytetu Warszawskiego, magister administracji, studium podyplomowe integracji europejskiej. Wieloletni pracownik administracji rządowej szczebla centralnego, w tym na stanowiskach kierowniczych, specjalista z zakresu zamówień publicznych i funkcjonowania administracji. Autor szeregu publikacji, m.in. w "Dziś", Komentarze", "Forum Akademickie", "Obywatel" oraz na wielu serwisach internetowych publicystyki niezależnej, autor raportu "Służba cywilna III RP: zapomniany obszar", prezentowanego i opublikowanego na stronach Fundacji Batorego w Programie Przeciw Korupcji.  Liczba tekstów na portalu: 21  Pokaż inne teksty autora  Najnowszy tekst autora: Przekrzywiona opaska Temidy